Debt for Climate: Een oplossing voor de drievoudige crisis?
Lage inkomenslanden met sterkste stijging publieke schuld
Hoge schulden, de Covid-pandemie en klimaatverandering, drie problemen die veel lage-inkomenslanden nu hard raken. Deze drievoudige crisis is niet eenvoudig op te lossen, maar debt-for-climate swaps, schuldverlichting in ruil voor klimaatregelen, kunnen daar wel aan bijdragen. In het onderstaande een blik op een innovatieve oplossing dat nog wel de nodige hobbels moet overwinnen.
Einde DSSI verhoogt schuldkwetsbaarheid
Veel lage-inkomenslanden hebben al lange tijd te kampen met hoge schulden. Door de Covid-pandemie, die in veel landen leidde tot een recessie, zijn de schulden de laatste twee jaar nog verder opgelopen. Multilaterale instellingen zoals het IMF, de Wereldbank en de Asian Development Bank en ook bilaterale crediteuren bieden veel steun aan landen om de impact van de Covid19-pandemie op hun economieën te mitigeren. Een van deze initiatieven, de Debt Service Suspension Initiative (DSSI), liep eind 2021 af. De DSSI werd in 2020 door de G20-landen geïmplementeerd en was alleen beschikbaar voor lage-inkomenslanden en minst ontwikkelde landen. Het betrof een uitstel van betalingsverplichtingen aan officiële bilaterale crediteuren. Veel landen hebben geprofiteerd van de DSSI.
De DSSI is echter een tijdelijke oplossing die vooral gericht is op het verlichten van de liquiditeitsproblemen. Het betreft immers een uitstel van schuldverplichtingen en de landen zullen vanaf 2022 moeten beginnen met terugbetalen. Dit zal voor een aantal een uitdaging worden gezien de hoge schulden en de daarmee samenhangende hoge aflossingsverplichtingen.
Debt-for-climate swap onderdeel van klimaatfinanciering
Herstellend van de pandemie worden veel lage-inkomenslanden geconfronteerd met de gevolgen van klimaatverandering, zoals droogte, overstromingen en een stijgende zeespiegel. Daarom zetten financiële instellingen als het IMF en de Wereldbank in op een “groen” inclusief economisch herstel. Investeringen om de gevolgen van klimaatverandering aan te pakken of de CO2-emissies te verlagen, bieden een kans om de economische groei aan te jagen, banen te creëren en landen klimaatbestendiger te maken. Echter, vanwege de hoge schuldenlast beschikken veel van deze landen over beperkte financiële ruimte om deze investeringen te doen. Om deze landen tegemoet te komen, kan de internationale gemeenschap te hulp schieten door het bieden van schuldenverlichting. Dit zou kunnen via de zogenaamde debt-for-climate swap. De Debt-for-climate swap is niet een geheel nieuw fenomeen. Al in de jaren tachtig, tijdens de schuldencrisis in Latijns-Amerika, werden de debt-for-nature swaps geïntroduceerd. In 1987 tekenden Bolivia en een ngo de eerste swap. In ruil voor schuldverlichting nam Bolivia maatregelen om ontbossing tegen te gaan. In het begin werden schulden van commerciële banken opgekocht door ngo’s, die vervolgens de betalingen die hieronder plaatsvonden, verlegden naar natuurprojecten. In de loop der jaren ontwikkelde het zich naar bilaterale overeenkomsten tussen crediteuren en debiteurenlanden en werden de bedragen hoger. De eerste debt-for-climate swap (voor klimaatadaptatie) werd in 2016 getekend door de Seychellen en de crediteuren van de Club van Parijs. Ongeveer USD 21 miljoen aan schuld werd toen aangewend voor onder andere investeringen in kustbescherming.
Verlichting onder DSSI
Deelnemende DSSI landen
Hoewel de swaps tot dusver vrij klein van omvang zijn, zou het een van de instrumenten kunnen zijn om landen met een hoge schuldenlast, die tegelijkertijd ook kwetsbaar zijn voor klimaatverandering, te ondersteunen. Een idee dat verder gaat, zou zijn om schuldverlichting te gebruiken om ontwikkelingslanden te compenseren voor het niet ontwikkelen van ongeëxploiteerde fossiele brandstoffen. Er zijn aanzienlijke investeringen nodig voor het aanpassen aan de gevolgen van klimaatverandering en het versnellen van het gebruik van hernieuwbare energiebronnen. Weliswaar is de markt van duurzame en groene obligaties in de afgelopen jaren fors gegroeid, het is vaak geen optie voor landen met hoge schulden aangezien het schuldenprobleem waarmee zij worden geconfronteerd niet wordt aangepakt.
Zowel crediteur als debiteur kunnen profiteren
Een debt-for-climate swap kan er voor ieder land anders uitzien. De voorwaarden van zo’n swap hangen af van de behoefte van de desbetreffende debiteur. De crediteur kan overeenkomen de buitenlandse valutaschuld te verlagen door een lagere rente aan te bieden, de buitenlandse valutaschuld om te zetten in lokale valuta of een deel van de schuld kwijt te schelden. Vervolgens kan de debiteur de vrijgekomen financiële middelen inzetten om zich bijvoorbeeld aan te passen aan klimaatverandering, de C02-emissies te verlagen of bos en biodiversiteit beschermen. De investeringen die hieruit volgen kunnen vervolgens particuliere investeringen aantrekken en zo de transitie naar een duurzaam en inclusief economisch herstel versnellen. Voor de crediteur kan een debt-for-climate swap onderdeel van klimaatfinanciering zijn. Momenteel halen de ontwikkelde landen bij lange na niet de beloofde USD 100 miljard per jaar om lage-inkomenslanden te helpen bij het mitigeren van of aanpassen aan de gevolgen van klimaatverandering. Bovendien biedt het een kans om environmental, social en governance (ESG) voorwaarden mee te nemen in de schuldherstructureringen.
Maar nog vele uitdagingen Er zijn echter nog een aantal uitdagingen om debt-for-climate swap succesvol te kunnen inzetten. De belangrijkste is wel dat alle crediteuren - multilateraal, bilateraal en particulier- betrokken moeten zijn. In dat geval profiteert het desbetreffende land maximaal van de ontstane financiële ruimte om de noodzakelijke investeringen te maken. Daarnaast wordt hierdoor het moral hazard probleem aangepakt. Voorkomen moet worden dat de door de ene groep van crediteuren vrijgekomen financiële middelen worden aangewend om andere, niet deelnemende crediteuren te betalen. De ervaring met de G20 DSSI en het Common Framework laten evenwel zien dat het moeilijk is om alle crediteuren aan boord te krijgen. Daarom zou een debt-for-climate swap een alomvattend initiatief moeten zijn, waarbij een prominente rol van internationale financiële instellingen, zoals het IMF en de Wereldbank, en de G20 cruciaal zijn. Ook is betrokkenheid van rating agencies als Moody's, S&P en Fitch noodzakelijk, omdat een schuldherstructurering of kwijtschelding nu veelal nog wordt gevolgd door een verlaging van de soevereine externe rating. In plaats van landen voor hun deelname aan een debt-for-climate swap te 'straffen' door een downgrade, zou deelname moeten worden gezien als een positieve stap die noodzakelijk is voor een duurzame toekomst.
Bovendien moet een schuldherstructurering voldoende financiële ruimte creëren om klimaatinvesteringen te kunnen doen. Indien een land reeds in een onhoudbare schuldenpositie zit, is een herstructurering of schuldverlichting misschien niet genoeg. In dat geval is er meer steun nodig. Andere obstakels voor een succesvolle implementatie van debt-for-climate swap zijn de veelal lange onderhandelingstrajecten, de complexiteit van het instrument en de omvangrijke transacties die nodig zijn. Daarnaast hangt het succes van een debt-for-climate swap af van het bestuur in het desbetreffende land. De vrijgekomen financiële middelen moeten immers ook worden ingezet voor de overeengekomen doelen. Bovenstaande laat zien dat er nog veel uitdagingen zijn om de debt-for-climate swap succesvol te implementeren, maar ook dat het een aantrekkelijk instrument kan zijn om de drievoudige crisis in veel lage-inkomenslanden aan te pakken. Het draagt bij aan het aanpakken van zowel de schulden- als klimaatcrisis én het ondersteunt de noodzakelijke investeringen in een duurzaam economisch herstel. Aanpassen aan de gevolgen van klimaatverandering of deze beperken is een enorme uitdaging en vereist steun van de internationale gemeenschap.
Afke Zeilstra - Senior Economist